Videosorveglianza: il nuovo provvedimento (2004)

Con provvedimento del 29 aprile 2004, l’Autorità Garante per la Privacy è tornata ad occuparsi di videosorveglianza, allo scopo di fornire linee guida nell’interpretazione delle nuove disposizioni introdotte dal D.Lgs. 196/2003 (Codice della privacy).

Già nel mese di novembre dell’anno 2000 il Garante aveva pubblicato sul proprio bollettino (n. 14/15, pag. 28) un provvedimento analogo, contenente un “decalogo” al quale gli operatori del settore avrebbero dovuto attenersi nell’utilizzo di telecamere di videosorveglianza e, più in generale, di sistemi di ripresa audio/video destinati alla sicurezza pubblica e privata, ovvero ad altre finalità.

Nel periodo successivo alla sua emanazione, probabilmente anche per effetto della maggiore consapevolezza degli italiani circa i diritti da esercitare in materia di trattamento dati personali, erano pervenute all’Autorità numerose segnalazioni e reclami concernenti la violazione della normativa vigente per l’utilizzo non corretto di apparecchiature di ripresa audiovisiva, con conseguente adozione dei relativi provvedimenti sanzionatori.

Per questi motivi, a seguito dell’entrata in vigore della nuova disciplina, il Garante ha ritenuto di dover emanare un nuovo provvedimento interpretativo, che possa essere i ausilio a chiunque intenda gestire un apparato di telesorveglianza o di registrazione audio-video che potrebbe violare le prescrizioni impartite dalla legge.

Il Garante rammenta innanzitutto che il trattamento dei dati con sistemi di videosorveglianza è ammesso solo se fondato su uno dei presupposti di liceità che il Codice prevede espressamente per gli organi pubblici (svolgimento di funzioni istituzionali) e per soggetti privati (adempimento ad un obbligo di legge, provvedimento del Garante di c.d. “bilanciamento di interessi” o consenso libero ed espresso).

A tal fine, evidenzia che non solo il Codice della Privacy tutela la riservatezza dei cittadini, ma anche norme ordinarie civili e penali (interferenze illecite nella vita privata, tutela della dignità del lavoratore, diritto all’immagine, tutela del domicilio, ecc.), oltre che leggi speciali in materia di ripresa locale, aerea o satellitare, o di sicurezza degli impianti sportivi.

Poiché l’installazione di un sistema di videosorveglianza comporta in sostanza l’introduzione di un condizionamento per il cittadino (che, anche ove correttamente informato della ripresa in corso, deve necessariamente acconsentire ad essa oppure rinunciare a perseguire i propri intenti), va escluso ogni utilizzo superfluo di tali apparati e devono comunque essere evitati eccessi e ridondanze.

In tal senso, viene ribadita la necessitá di rinunciare all’origine alla gestione di dati relativi a persone determinabili, ove sia possibile perseguire gli stessi scopi semplicemente gestendo dati in forma anonima e, al tempo stesso, l’attività di ripresa e memorizzazione delle informazioni deve essere proporzionata alle effettive esigenze di sicurezza del bene in pericolo, evitando l’installazione di telecamere o altri apparati di videosorveglianza per finalitá diverse.

A tal fine, il Garante raccomanda di valutare preliminarmente altre tipologie di apparati. Si è rilevato, ad esempio, che i sistemi antitaccheggio di tipo elettronico (quelli basati su etichette appositamente magnetizzate che fanno scattare i rilevatori posti in prossimità delle uscite se non disattivate presso la cassa), nonostante i falsi allarmi che spesso generano, si sono rilevati piú efficaci anche come deterrente, rispetto alle telecamere di videosorveglianza, che comportano, inoltre, una spesa ed un impegno attivo da parte del personale. Se a tale circostanza si aggiunge che il sistema basato sulle etichette elettroniche non è soggetto ad alcuna limitazione per quanto attiene alla normativa in materia di dati personali, appare abbastanza evidente il vantaggio di utilizzarlo rispetto ad un apparato di telesorveglianza.

Il Garante censura anche comportamenti apparentemente irrilevanti, come l’installazione di web-cam e telecamere a fini promozionali, turistici o pubblicitari, ovvero di sistemi non funzionanti o addirittura finti, al solo scopo di scoraggiare comportamenti negativi. Nel primo caso, perché spesso non viene curata in modo sufficiente l’installazione, e risultano pertanto identificabili anche le persone che casualmente transitano davanti alla telecamere; nella seconda ipotesi, perché pur in presenza di apparati finti o non funzionanti, i soggetti che si avvedono della loro presenza potrebbero essere indotti a non fruire di un determinato servizio o a non entrare in un determinato locale, subendone pertanto comunque un danno, consistente nell’essere privati di una facoltá legittimamente esercitatile, senza alcuna ragione.

La videosorveglianza è, quindi, lecita solo se è rispettato il c.d. principio di proporzionalità, sia nella scelta delle apparecchiature da installare che nel relativo utilizzo.

Il Garante ha inoltre rappresentato che la finalitá di garantire la sicurezza del patrimonio e l’ordine pubblico non spetta indistintamente a chiunque, ma a soggetti ben determinati, per cui non è sufficiente rappresentare l’esigenza di tutelare tali diritti per acquisire automaticamente la facoltá di sottoporre a telesorveglianza un luogo pubblico o aperto al pubblico, anche ammettendo che ció avvenga in modo corretto dal punto di vista tecnico.

E’ invece valutato diversamente dall’Autoritá il caso in cui i sistemi di videosorveglianza vengano installati come misura complementare volta a migliorare la sicurezza all’interno o all’esterno di edifici o impianti ove si svolgono attività produttive, industriali, commerciali, ecc., che hanno lo scopo di agevolare l’eventuale esercizio, in sede di giudizio civile o penale, del diritto di difesa del titolare del trattamento o di terzi sulla base di immagini utili in caso di fatti illeciti.

Come rendere l’informativa

Nel momento in cui un cittadino sta per accedere ad un area sorvegliata o vi si trovi dentro, ha il diritto di conoscere tale situazione, che deve essere resa palese attraverso avvisi predisposti in conformitá all’art. 13 del D.Lgs. 196/03: “L’interessato o la persona presso la quale sono raccolti i dati personali sono previamente informati oralmente o per iscritto circa: a) le finalità e le modalità del trattamento cui sono destinati i dati; `b) la natura obbligatoria o facoltativa del conferimento dei dati; c) le conseguenze di un eventuale rifiuto di rispondere; d) i soggetti o le categorie di soggetti ai quali i dati personali possono essere comunicati o che possono venirne a conoscenza in qualità di responsabili o incaricati, e l’ambito di diffusione dei dati medesimi; e) i diritti di cui all’articolo 7; f) gli estremi identificativi del titolare”

Tali avvisi possono essere realizzati anche utilizzando il modello semplificato che l’Autoritá ha predisposto ed allegato al giá citato provvedimento del 29 marzo u.s., oppure inglobare un simbolo o una stilizzazione di esplicita ed immediata comprensione, che chiarisca anche l’eventuale destinazione delle immagini alla sola visualizzazione ad opera dei soggetti preposti al controllo ovvero alla registrazione.

In ogni caso, gli avvisi devono essere di immediata e chiara comprensione, e devono essere apposti in modo che siano chiaramente visibili agli interessati, onde evitare che essi possano entrare o trattenersi all’interno dell’area sottoposta a controllo senza avvedersene.

Prescrizioni specifiche

Se le immagini vengono raccolte per essere collegate o incrociate con altri dati, è necessaria una preventiva verifica del Garante, che deve essere seguita da una specifica autorizzazione ad operare qualora il trattamento si estenda ai dati giudiziari e sensibili.

A tal fine, l’Autoritá ha chiarito che alla materia, per l’evidente delicatezza degli argomenti trattati, non si applica il principio del silenzio assenso, e non è pertanto possibile attivare il trattamento a seguito della mera decorrenza dei termini, essendo invece necessario un provvedimento espresso di autorizzazione.

Gli incarichi ai soggetti che si occuperanno materialmente di gestire e utilizzare gli impianti di videosorveglianza dovranno essere formulati per iscritto e dovranno comunque essere limitati al numero di individui strettamente necessario allo scopo, soprattutto in caso di affidamento esterno.

Quando i dati vengono registrati e conservati, devono essere previsti diversi livelli di accesso al sistema e di utilizzo delle informazioni, avendo riguardo anche ad eventuali interventi per esigenze di manutenzione.

Occorre prevenire possibili abusi attraverso opportune misure di sicurezza che consentano una immediata ed integrale visione delle immagini solo in caso di necessità.

Sono infine opportune iniziative periodiche di formazione degli incaricati sui doveri, sulle garanzie e sulle responsabilità, sia all’atto dell’introduzione del sistema di videosorveglianza, sia in sede di modifiche delle modalità di utilizzo.

L’eventuale conservazione dei dati è in ogni caso consentita solo per il tempo necessario a raggiungere la finalitá perseguita. Devono essere pertanto adeguatamente giustificate le ragioni che hanno determinato la conservazione dei dati acquisiti per un periodo superiore alle ventiquattrore dalla rilevazione (es.: commissione di un reato e necessitá della p.g. di avere a disposizione le immagini).

Solo in alcuni specifici casi, per peculiari esigenze tecniche (mezzi di trasporto) o per la particolare rischiosità dell’attività svolta dal titolare del trattamento (ad esempio, per alcuni luoghi come le banche può risultare giustificata l’esigenza di identificare gli autori di un sopralluogo nei giorni precedenti una rapina), è ammesso un tempo più ampio di conservazione dei dati, che non può comunque superare la settimana.

Un eventuale allungamento dei tempi di conservazione deve essere valutato come eccezionale e comunque in relazione alla necessità derivante da un evento già accaduto o realmente incombente, oppure alla necessità di custodire o consegnare una copia specificamente richiesta dall’autorità giudiziaria o di polizia giudiziaria in relazione ad un’attività investigativa in corso.

Ove tecnicamente possibile, deve essere il sistema stesso a procedere alla cancellazione dei dati acquisiti dopo un termine prestabilito, e gli eventuali supporti impiegati non devono poterne consentire il recupero.

Per gli stessi motivi, la distruzione dei supporti non riutilizzati o non riutilizzabili deve avvenire in modo controllato, e comunque tale da garantire un eventuale acquisizione illecita o anche casuale dei dati.

Secondo l’interpretazione data dal Garante, trattandosi di una materia, come giá detto, particolarmente delicata, le ragioni della scelta che ha indotto il titolare ad adottare un apparato di videosorveglianza devono essere indicate in un documento da esibire in occasione di visite ispettive o contenzioso.

Agli interessati deve essere garantito in ogni momento l’esercizio dei diritti sanciti dall’art. 7 del Codice, ed in particolare quelli di accedere ai dati che li riguardano e di verificare le finalitá e le modalità del trattamento.

La risposta ad una richiesta di accesso a dati conservati deve riguardare tutti quelli attinenti alla persona istante identificabile e può comprendere eventuali dati riferiti a terzi solo nei limiti previsti dal Codice

Prescrizioni per settori

Nelle attività di sorveglianza occorre rispettare il divieto di controllo a distanza dell’attività lavorativa di cui all’art. 4 della Legge n. 300/1970.

Ê in ogni caso inammissibile l’installazione di sistemi di videosorveglianza in luoghi riservati esclusivamente ai lavoratori o non destinati all’attività lavorativa, quali bagni, spogliatoi, docce, ecc.

L’eventuale controllo di ambienti sanitari e il monitoraggio di pazienti ricoverati in particolari reparti o ambienti devono essere limitati ai casi di stretta indispensabilità e circoscrivendo le riprese solo a determinati locali e a precise fasce orarie, previa adozione di tutti gli accorgimenti del caso e delle misure di sicurezza che il Codice prescrive per le strutture sanitarie.

Ai dati raccolti devono poter accedere solo i soggetti espressamente autorizzati. Solo ai familiari, in caso di comprovata esigenza, puó essere consentita, con gli adeguati accorgimenti tecnici, la visione delle immagini relative al proprio congiunto.

Negli istituti scolastici, l’installazione di sistemi di videosorveglianza deve garantire la riservatezza dello studente e tenere conto delle esigenze connesse al trattamento dei dati relativi ai minori.

Anche l’installazione di sistemi di videosorveglianza in luoghi di culto o di ritrovo di fedeli deve essere limitato ai soli casi strettamente necessari e con accorgimenti tali da garantire il rispetto della libertá di appartenenza ad una qualsiasi confessione religiosa. Al fine di garantire il rispetto dei luoghi di sepoltura, l’installazione di sistemi di videosorveglianza deve ritenersi ammissibile all’interno di tali aree solo quando si intenda tutelarle dal concreto rischio di atti vandalici.

L’attivitá di videosorveglianza esercitata da soggetti pubblici è ammessa solo in riferimento a funzioni istituzionali di rilevante interesse pubblico, che devono essere chiaramente evidenziate nell’atto amministrativo che autorizza l’installazione dell’apparato ovvero è ad essa propedeutico.

Non risulta quindi lecito procedere, senza le corrette valutazioni richiamate in premessa, ad una videosorveglianza capillare di intere aree cittadine “cablate”, riprese integralmente e costantemente e senza adeguate esigenze. Del pari è vietato il collegamento telematico tra più soggetti, a volte raccordati ad un “centro” elettronico, che possa registrare un numero elevato di dati personali e ricostruire interi percorsi effettuati in un determinato arco di tempo”.

Se è pur vero che la Pubblica Amministrazione non è tenuta (per quanto attiene alle professioni ed organismi sanitari) a richiedere il consenso degli interessati, a norma dell’art. 18, co. 4, del Codice della Privacy, è altrettanto evidente che la pubblicazione sull’albo dell’ente o la temporanea affissione di manifesti non sono sufficienti a garantire trasparenza alla installazione di sistemi di telesorveglianza.

In tali casi, infatti, è necessario procedere all’affissione permanente di cartelli ed avvisi che delimitino in modo palese le aree in cui si svolge la videosorveglianza e la presenza delle telecamere.

Nella regolamentazione degli accessi a determinate zone cittadine (centri storici e zone a traffico limitato, ad esempio), la Pubblica Amministrazione non puó limitarsi a rendere palese l’esistenza di apparati di videosorveglianza, ma deve acquisire una specifica autorizzazione amministrativa e garantire l’attivazione dei medesimi solo in abbinamento ad un dispositivo di accertamento dell’infrazione.

I dati trattati possono essere conservati solo per il periodo necessario per contestare le infrazioni e definire il relativo contenzioso e si può accedere ad essi solo a fini di polizia giudiziaria o di indagine penale.

Alcune situazioni di particolare rischio fanno ritenere lecita l’installazione su mezzi di trasporto pubblici di sistemi di videosorveglianza.

In tali casi, dovrá osservarsi particolare riguardo al posizionamento delle telecamere e alla collocazione di idonee informative a bordo dei veicoli pubblici, limitando l’acquisizione solo alle immagini strettamente necessarie ai fini del controllo.

In applicazione dei principi richiamati, il controllo video di aree abusivamente impiegate come discariche di materiali e di sostanze pericolose è lecito se risultano inefficaci o inattuabili altre misure. Come già osservato, il medesimo controllo non è invece lecito – e va effettuato in altra forma – se è volto ad accertare solo infrazioni amministrative rispetto a disposizioni concernenti modalità e orario di deposito dei rifiuti urbani.

A differenza dei soggetti pubblici, i privati e gli enti pubblici economici possono trattare dati personali solo se vi è il consenso preventivo espresso dall’interessato, oppure uno dei presupposti di liceità previsti in alternativa al consenso (artt. 23 e 24 del Codice).

Il consenso, oltre alla presenza di un’informativa preventiva e idonea, è valido solo se espresso e documentato per iscritto. Non è pertanto valido un consenso presunto o tacito, oppure manifestato solo per atti o comportamenti concludenti, consistenti ad esempio nell’implicita accettazione delle riprese in conseguenza dell’avvenuto accesso a determinati luoghi. Un’idonea alternativa all’esplicito consenso va ravvisata nell’istituto del bilanciamento di interessi (art. 24, comma 1, lett. g), del Codice), cui dá esplicitamente attuazione il provvedimento del 29 marzo 2004.

La rilevazione puó essere effettuata senza consenso qualora l’intento perseguito sia quello di tutelare il titolare o un terzo da possibili aggressioni, furti, rapine, danneggiamenti, atti di vandalismo, ed altre situazioni che possano mettere in pericolo l’incolumitá delle persone ovvero, in subordine, mettere a repentaglio il loro patrimonio.

Sono quindi ammissibili i sistemi di videosorveglianza installati in banche, gioiellerie, supermercati ed altre strutture evidentemente a rischio rispetto ad atti di criminalitá, ma l’adozione del sistema non e ammessa qualora siano giá stati adottati altri sistemi efficaci di controllo o vigilanza, oppure quando vi sia la presenza di personale addetto alla sicurezza.

Sono altresì ammissibili i videocitofoni, al fine di identificare coloro che si accingono ad entrare in luoghi privati, cosí come altre apparecchiature che rilevano immagini o suoni senza registrazione.

In ogni caso, la presenza dei sistemi di rilevazione delle immagini deve essere adeguatamente segnalata, e gli avvisi devono riportare, seppure in forma sintetica, l’eventuale modalità di registrazione e conservazione dei dati.

Qualora l’installazione abbia come scopo la sorveglianza di luoghi privati adiacenti corti ed aree comuni di condomini ed edifici, al fine di non incorrere nel reato di interferenze illecite nella vita privata, l’angolo visuale delle riprese dovrá essere limitato ai soli spazi di propria esclusiva pertinenza.

Il provvedimento si chiude con alcune precisazioni circa le conseguenze di eventuali attivitá di videosorveglianza non rispondenti ai criteri ivi indicati o comunque indicati dalla normativa vigente, concludendo per l’inutilizzabilità dei dati acquisiti ai fini probatori, civili e penali, sommata al rischio di sanzioni da parte del Garante.

Per ulteriori approfondimenti, il testo del provvedimento è disponibile presso il sito www.garanteprivacy.it

Gianluca Pomante

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